تنظیم‌گری و بازطراحی دولت

  • 1395/11/05 00:00 - 00:00
  • مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری
تصویر تنظیم‌گری و بازطراحی دولت
سی‌وسومین نشست از سلسله نشست‌های «گفتگوهای راهبردی» در تاریخ 5 بهمن‌ماه 1395 با سخنرانی آقایان دکتر سیدمحمدصادق امامیان مدیر اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاستگذاری و کیومرث اشتریان عضو هیئت علمی دانشگاه تهران با عنوان «تنظیم‌گری و بازطراحی دولت» در تالار تدبیر مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری برگزار شد.

بعد از بحران مالی ۲۰۰۸ و ناکامیِ بازارِ آزاد شاهد گرایش عمومی به سمتِ دولت تنظیم‌گر بودیم. موضوع تنظیم‌گری اساسا یک مقوله فراقوه‌ای است. یعنی؛ نگاهِ سنتی داشتن سه قوه مستقل در نهادهای تنظیم‌گر نقض می‌شود. نهادِ تنظیم‌گر مقررات را می‌گذارد، بر اجرا نظارت و در صورت لزوم، مجازات می‌کند. نگاهِ سنتی این است که تنظیم‌گری مچ‌گیر است و سلبی، در حالی که در نگاهِ مدرن تنظیم‌گری هم مچ خلافکارها را می‌گیرد و هم حرفِ دولت را به قواعد قابلِ‌­اجرا، تبدیل و تضمین منفعتِ عمومی-به‌عنوان اصل‌ترین فلسفۀ وجودیِ دولت‌ها- را محقق می‌کند. برگزاری نشست «تنظیم‌گری و بازطراحی دولت» با سخنرانی آقایان دکتر سیدمحمدصادق امامیان و کیومرث اشتریان در راستای بررسی این مبحث راهبردی برگزار گردید. به منظور بهره‌­مندی پژوهشگران و دانشجویان خلاصه­‌ای از دو سخنرانی مذکور به شرح زیر منتشر می­‌شود.

*****

بخش ۱: سخنرانی دکتر امامیان

پژوهشی که ما در اینجا نتایجِ آن را ارائه می‌کنیم با حمایت‌های دو مجموعۀ دفترِ هیئت دولت و به طورِ ویژه کمیسیونِ امور اجتماعی ِدولتِ الکترونیک و نیز مرکزِ بررسی‌های استراتژیک و شخصِ آقای دکتر آشنا به انجام رسیده است. ما برای انجام این پژوهش دلایلی داشتیم. نخست دلایلِ خرد؛ ما در کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک با سیلی از مراجعات مواجه بودیم. غالبِ پیشنهادهایی که از ناحیۀ دستگاه‌ها می‌آمدند تحتِ عنوانِ نظام‌های تخصصی دسته‌بندی می‌شدند و دنبالِ ایجاد یک انحصارِ قانونی و رانتِ دولتی در یک حوزه‌ (تحتِ عناوین مختلف همچون نظام ورزش یا نظام مشاورۀ مدیریت) بودند. از سوی دیگر هیچ یک به پاسخ‌گوییِ دموکراتیک نیز متعهد نبودند و سعی می‌کردند یک وجهۀ حرفه‌ای از خودشان عرضه کنند. مشکلِ اساسی اکثرشان این بود که همانند یک صنف تضمین‌کنندۀ نفعِ ارائه‌کنندگان خدمات بودند. مدعی هم بودند که باری از دوش دولت برمی‌دارند اما در انتهای کار فقط باری به عهدۀ دولت می‌گذاشتند. نهایتاً اینکه به نظر می‌آمد در این پیشنهادات یک خلطِ مفهومی روی داده است و روشن نبود که ماهیتِ سازمانِ پیشنهادی سازمانی تسهیل‌گر یا نمایندۀ یک بخش یا صنف یا سازمانی تخصصی یا سازمانی تنظیم‌گر است. در برخی وضعیت‌ها بعضی از این مفاهیم با هم مانعه‌الجمع هستند و اصلاً فلسفۀ وجودی‌شان با هم متفاوت است اما چنین خلطی به سادگی روی می‌داد. دسته دیگر از دلایل، دلایلِ ملی بود که شامل مواردی بود. نخست اینکه سیاست‌های دولت توسطِ بخشِ خصوصی اجرا نمی‌شود. دوم اینکه سازمان‌های شبه‌تنظیم‌گر در کشور کارنامۀ خوبی ندارند. سوم نیاز به تعریفِ مفهومِ تنظیم‌گری در سیاست‌های خصوصی‌سازی و کوچک‌سازیِ همۀ دولت‌ها و نهایتاً ضرورت‌های دورانِ پسابرجام. فرض کنیم شرکت‌های معظمِ بین‌المللی می‌خواهند بیایند. مسئله این است که چطور می‌شود این‌ها را در راستای سیاست‌ها و اولویت‌های کشور جهت‌دهی کرد. دسته سوم نیز دلایل بین‌المللی بود که برای انجام چنین پژوهشی وجود داشت؛ بعد از بحران مالی ۲۰۰۸ و ناکامیِ بازارِ آزاد گرایش عمومی به سمتِ دولت تنظیم‌گر را ما شاهد بودیم. افزون بر این‌ها یک سری دلایلِ علمی نیز وجود داشت که از جملۀ آن‌ها می‌توان به سیاست‌های عمومیِ کوچک‌سازیِ دولت‌ها و خصوصی‌سازی و استفاده از شبکه‌های تخصصی، بحثِ ضرورتِ تضمینِ کیفیت و قیمت و نهایتاً ضرورتِ تضمینِ نفع عمومی اشاره نمود. می‌بینیم که بحثِ ما کاملاً سیاستی محور است و از یک دغدغۀ عملی ناشی شده است.

تعاریف تنظیم‌گری

ما پس از جمع‌بندی تعاریف گوناگون ارائه شده در این زمینه، دو تعریف برای تنظیم‌گری داریم:

تعریف اوّل: مکانیزم ایجاد کنترل عمومی بر نهادهای ارائه کننده خدمات (عموما بخش غیردولتی) با هدف تأمین منافع عمومی و از طریق تدوین و اجرای مجموعه‌ای از استانداردها و ضوابط تخصصی.

تعریف دوم: تنظیم‌گری عبارت است از مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی توسط نهاد تنظیم‌گر (با استفاده از ابزار حقوقی، قانونی و اقتصادی) با هدف تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی (حتی) توسط بخش غیردولتی و تضمین منفعت عمومی.

در تعریفِ اول که تنظیم‌گری مکانیزمی است که کنترل عمومی را بر مجموعه‌هایی که ارائۀ خدمت می‌دهند فراهم می‌کند؛ ممکن است این مجموعه‌ها مجموعه‌های عمومی نباشند و خصوصی باشند. یعنی ابزاری که می‌تواند دغدغه‌های عمومی را ترجمه کند به ضوابطی که همۀ فعالینِ حوزۀ اقتصادی می‌توانند در آن حوزه کار بکنند. الان می‌گویم اقتصادی و بعداً می‌گویم اقتصادی-اجتماعی. تعبیرِ دومی که برای ما جذاب است در واقع مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی است که نهاد تنظیم‌گر با استفاده از انواعِ ابزارها برای تحققِ اهدافِ اقتصادی یا اجتماعی انجام می‌دهد. هرچند شروع تنظیم‌گری از حوزه اقتصادی بوده و ابزارهای اقتصادی بیشتر مطرح بوده‌اند اما من تأکید می‌کنم با استفاده از انواعِ ابزارها، یعنی ابزارهای غیراقتصادی مانند ابزارهای اجتماعی هم نقش مهمی دارند. تنظیم‌گری اجتماعی موضوعی بسیار جدی است که اخیراً حداقل در کشورهای توسعه‌یافته و غربی به شدت موردِ توجه قرار گرفته است و گسترش‌یافتۀ مفهومِ تنظیم‌گری از بخش‌های اقتصادی به سایر بخش‌هاست.

برای تبیین دقیق مفهوم تنظیم‌گری، خیلی مختصر، ما دولت را دارای چهار شأن معرفی می‌کنیم:

  • شأن سیاست‌گذاری
  • شأنِ تنظیم‌گری
  • شأنِ تسهیل‌گری
  • شأنِ ارائۀ خدمات.

این مفهوم کمی توسعه‌یافته‌تر از آن مفهومی است که به صورت سنتی در سیستمِ اداریِ ما جا افتاده است؛ تصدی‌گری و حاکمیتی. اما با در نظر گرفتن بخش خصوصی بحث واگذاری قسمتی از این شئون به بخش خصوصی مطرح می‌شود؛ این مفهوم خیلی زود جا افتاد که شأن ارائۀ خدمت را می‌شود در خیلی از حوزه‌ها به بخش خصوصی واگذار کرد و حتی شأن تسهیل‌گری. آن چیزی که در اینجا مطرح می‌شود این است که تنظیم‌گری می‌تواند از حاکمیت فاصله بگیرد. تأکید بر کلمۀ "می‌تواند" است. یعنی اینکه لزوماً نه. اما تنظیم‌گری می‌تواند به یک نحوی مستقل از دولت به کار خودش بپردازد.

تمایز میان نگاه سنتی و مدرن به تنظیم‌گری

اما می‌توان میانِ نگاهِ سنتی و نگاهِ مدرن به تنظیم‌گری تفکیک قائل شد. نگاهِ سنتی این است که تنظیم‌گری مچ‌گیر است و کاملاً سلبی عمل می‌کند. در حالیکه در نگاهِ مدرن تنظیم‌گری هم مچ خلافکارها را می‌گیرد و هم حرفِ دولت را به قواعد قابلِ اجرا تبدیل می‌کند و تضمین منفعتِ عمومی را که اصل‌ترین فلسفۀ وجودیِ دولت‌ها است محقق می‌کند.

در این کاری که انجام شد مطالعۀ تطبیقیِ مفصلی هم انجام شد؛ تجربۀ انگلستان به نسبت تجربۀ جالبی بود. در واقع بعد از تجاربی که از ابتدای قرن نوزدهم اتفاق افتاد، در ابتدای قرن بیستم و بعد از دولت‌های رفاه و عملاً از ابتدای دولت خانم تاچر بحثِ تنظیم‌زدایی[1] و بحثِ خصوصی‌سازی[2] و آزادسازی[3] در دستورِ کار دولت در همۀ حوزه‌ها (به جز استثنائاتِ کوچکی) قرار گرفت. واقعا به صورت ِایدئولوژیک با آن مواجه می‌شدند. به هر حال مفهوم تنظیم‌گری از آن جاها نضج گرفت. به طور ویژه آقای استفان لیتلچایلد[4] از دانشگاه کمبریج و آقای جورج یارو[5]از دانشگاه آکسفورد آمدند و طراحیِ این تنظیم‌گران مستقل[6] را ارائه دادند. تقریبا در ابتدای دولتِ آقای بلر مطابق نگاه‌هایی که آقای بلر داشت، به حوزۀ رگولیشن بیشتر اهمیت دادند به عنوانِ حوزه‌ای که بازار را حفظ می‌کنند و به بازار معتقد و ملتزم می‌مانند. دیدگاه‌های جریان‌های نیولیبرال و چپ نوین را هم به نحوی در آن قابل پیاده‌سازی بود. اما آن چیزی که وجود داشت بعد از بحرانِ مالی ۲۰۰۸ به شدت این بحث موردِ چالش است که واقعاً نقشِ جدیدِ دولت چیست. دولتِ سیاست‌گذار، دولتِ تنظیم‌گر، حتی دولتِ ارائه‌دهندۀ خدمت دارد بعضی جاها دوباره به عنوانِ یک گزینه می‌آید روی میز. نکته‌ای که من می‌گویم این است که این حرفی که می‌زنیم یک حرفِ تمام‌شدۀ تعریف‌شدۀ به انتهای خودش رسیده نیست. اقلاً در سال‌های اخیر خیلی از نگاه‌های سنتی دچار چالش شده است.

تنظیم‌گر خوب

اما جدای از بحثِ انگلستان یک پرسشِ اساسی پیشِ روی ماست: ما به چه تنظیم‌گری، تنظیم‌گرِ خوب می‌گوییم؟ سادگی و شفافیتِ توأمان و نیز در دسترس بودن دو ویژگی نخستِ یک تنظیم‌گرِ خوب هستند. بی‌طرفی و همچنین اقتدار نیز ویژگی‌های دیگر هستند؛ این اقتدار می‌تواند اقتدارِ مالی، تخصصی یا دانشی باشد. این موردِ آخر بسیار مهم است؛ رگولاتوری که دانشِ آن حوزه را دارا نباشد و دسترسی به اطلاعات نداشته باشد نمی‌تواند آن حوزه را تنظیم کند. ویژگی‌های دیگر پاسخگویی، کارایی و اثربخشی هستند.

گفتیم در نگاهِ سنتی به تنظیم‌گری که در انگلستانِ زمانِ تاچر حاکم بود اصل بر تنظیم‌زدایی بود و این باور غالب بود که اگر فقط رقابت‌پذیری را حفظ کنیم بقیۀ منافعِ عمومی خود به خود تنظیم می‌شود و رفته رفته به تنظیم‌گری نیازی نخواهد بود. اما در نگاهِ جدید، تنظیم‌گری اولا بلندمدت است. ثانیاً اجتماعی‌محور است؛ یعنی اتفاقا تنظیم‌گری در اینجا دنبالِ تحققِ یک هدف بوده و اصطلاحا برای خود ویژن دارد.

بخش ۲: سخنرانی دکتر زمانیان

رگولاتورها عمدتاً به دو دلیل شکست می‌خورند. چالش اولیه، انحرافاتِ اهداف نام دارد. یعنی اساسا تنظیم‌گر در نطفه، یک سازمانی خلق می‌شود که بالذات نمی‌تواند تنظیم‌گر باشد. مثالِ خیلی بارزش بعضی نظام‌های تخصصی در کشورِ ما هستند. نظام‌های تخصصی اساساً بنا بر تعریف اصناف هستند. وظیفۀ نظام سلامت نیست که بین منافع پزشکان و بیماران و سایرِ اقشارِ پزشکی تعادل ایجاد کند. از سوی دیگر صنفِ پزشکان وظیفه‌اش این است که منافع پزشکان را تأمین کند. وقتی شما این دو تا را یکی قرار می‌دهید اساساً این سازمان با یک انحرافِ هدفی شکل می‌گیرد. چالشِ دوم تسخیرِ تنظیم‌گری است. خیلی وقت‌ها تنظیم‌گر درست خلق می‌شود. اما تنظیم‌گر اقتدار فوق‌العاده بالایی دارد و می‌تواند مانع ایجاد کند یا کسی را از بازار خارج نماید. این اقتدارِ بالا برای این نهادِ تنظیم‌گر فساد به بار می‌آورد. این که نهاد تنظیم‌گر ابزاری بشود برای تأمینِ منافعِ گروه‌های خاصی در بازار، تسخیرِ تنظیم‌گری نامیده می‌شود. هر دوی این چالش‌ها باعث می‌شود که بی‌طرفیِ تنظیم‌گر از بین برود.

ما در ادامه می‌خواهیم دو برش را به نهادهای تنظیم‌گر بدهیم تا درک کنیم طراحیِ یک نظامِ تنظیم‌گرِ خوب چگونه است:

الف) برشِ کارکردی

ب) برش ساختاری.

در برش کارکردی، چهار کارکردِ اصلی را از نظامِ تنظیم‌گری انتظار داریم. اولین کار این است که رگولاتور باید چارچوبِ تنظیم‌گری را معین کند و وظیفه‌اش یعنی تضمینِ نفع عمومی را تبیین کند. ما وقتی می‌خواهیم بیاییم تلویزیونِ خصوصی راه بیاندازیم مسئلۀ عمومی دیگر صرفا موضوع سود نیست. در تلویزیون عمومی حتی در انگلستان، تنظیم‌گرِ حوزۀ رسانه سند مفصلِ صد و چند صفحه‌ای دارد که ریز به ریز نفعِ عمومی را تعریف کرده است. مثلاً اگر تبلیغی برای رادیکالیزم اتفاق بیافتد می‌گویند با نفعِ عمومی در تضاد است. بنابراین رگولاتور وقتی واردِ حوزه‌های اجتماعی می‌شود اگر نتواند تعریفِ مشخصی از نفعِ عمومی بکند و برای این تعریف مشروعیت ایجاد بکند عملاً بقیۀ چرخه ناموفق هست. دومین وظیفه رصد و شفاف‌سازی است. در بسیاری مواقع با وجودِ شفاف‌سازی دیگر نیازی به فرآیندهای نظارتی و تنبیهی و تشویقی نیست. جالب است که در فرانسه یک رگولاتوری وجود دارد به اسم رگولاتورِ شفافیت که کارکردش تماماً شفاف‌سازی است.

گام سوم اجرای تنظیم‌گری است که قبلا صرفاً تعریفِ مقررات‌گذاری و مجوزدهی بود. ما به یک معنا این تعریف را کمی گسترده‌تر کردیم؛ تنظیم‌گری دیگر به معنای مقررات‌گذاری و نظارت نیست؛ تنظیم‌گری به معنای تنظیم مقررات و طراحیِ بازاری است که بازیگران در آن بازار بر مبنای انگیزش‌های خودشان فعالیت کنند و نتیجه‌اش نفعِ عمومی را تضمین کند. انگیزش‌های بازیگران در این میان اهمیت اساسی دارد. انتظارِ اینکه بخش خصوصی مجریِ سیاست‌های دولت باشد انتظار بیهوده‌ای است. بازیگر بخشِ خصوصی بر مبنای نظامِ انگیزشیِ خودش کار می‌کند. ما وظیفه داریم بازاری را طراحی کنیم که در آن هر کسی که بر مبنای نظامِ انگیزشیِ خودش کار می‌کند به آن جایی برسد که هدفِ دولت و سیاستگذار است. نکتۀ فوق‌العاده مهم این است که سازمانِ رگولاتور موظف است که نهادینه‌سازی و مشروعیت‌بخشی را ایجاد کند. در خیلی از حوزه‌های اجتماعی اگر نتوانید برای تنظیم‌گرتان مشروعیتِ اجتماعی ایجاد کنید عملاً تنظیم‌گری موفق نخواهد شد. و نهایتا پایش و نظارت که گامِ آخر این فرآیندهای تنظیم‌گری است.

اما برویم سراغِ برشِ دوم یعنی برش ساختاری. چه ساختاری می‌تواند این کارکردها را انجام بدهد؟ خودِ ما هم تجربۀ ساختارهای متفاوتی را داشته‌ایم. اولین نهاد صنفیِ رگولاتور در ایران کانونِ وکلا بوده است. به تبعِ کانونِ وکلا تعداد زیادی از نهادهای صنفیِ رگولاتور در ایران ایجاد شدند. پیش از این ضعف‌های نهادِ صنفیِ رگولاتور را برشمردیم. اما جدای از این نکته به طورِ کلی جایگاه ساختاری یک رگولاتور کجاست؟ آیا رگولاتور عنصری در درونِ حاکمیت است یا عنصری بیرونِ حاکمیت و مستقل از آن؟ مسئلۀ دیگر این است که اگر ما حتی مجموعۀ رگولاتوری را خوب جایابی کردیم درونِ رگولاتوری چطور باید باشد؟

در پاسخ به این پرسش که جایگاهِ یک نظام رگولاتور در بدنۀ حاکمیت چیست باید گفت هیچ نسخۀ کلی وجود ندارد. اما می‌توان برای تنظیم‌گر بسته به اینکه چقدر با حاکمیت فاصله دارد دو ساختارِ جدی قائل شد. یک سرِ طیف تنیظم‌گرانِ حاکمیتی (مثلِ بانک مرکزی ما) قرار دارند. در سرِ دیگر این طیف نهادهای کاملا مستقل که به آن‌ها نهادهای خودتنظیم‌گر (مثل سازمان اوپک) می‌گویند. اما استقلالِ یک نهادِ تنظیم‌گر تا چه میزان قابلِ دفاع است؟ به نظر می‌رسد استقلالِ تام، عدمِ پاسخگویی می‌آورد. مثالِ بارزش استقلالِ بانکِ مرکزی آمریکاست که به عدمِ پاسخگوییِ رئیس آن آقای گینس‌من در قبالِ تصمیماتِ اشتباهش منجر شد. وقتی حباب اتفاق افتاد گینس‌من گفت من مستقل بودم و حق تصمیم‌گیری داشتم. البته در طرف مقابل وابستگیِ زیاد به حاکمیت هم مشکلاتی را در پی دارد که ما در کشور شاهدش هستیم. در حوزۀ رسانه‌ها در انگلستان تنظیم‌گریِ تصویر و صوتِ ماهواره‌ای کاملاً با دولت است. اما در حوزۀ نشریات کاملا به بخش خصوصی داده‌اند. در حوزۀ اول دادنِ استقلال آفاتی را به همراه می‌آورده است و در حوزۀ دوم دادنِ آن به تنظیم‌گری مشروعیت می‌بخشید.

نکتۀ بعد اینکه موضوع تنظیم‌گری اساسا یک مقوله فراقوه‌ای است. یعنی این نگاهِ سنتی که ما سه قوه داریم که سه وظیفۀ مستقل دارند در نهادهای تنظیم‌گر نقض می‌شود. نهادِ تنظیم‌گر نهادی است که مقررات را می‌گذارد، آن را اجرا می‌کند و بر اجرای آن نظارت می‌کند و در صورت لزوم مجازات می‌کند. پرسشی که باید به آن فکر کرد این است که چنین نهادی باید کجای حاکمیت قرار بگیرد که استقلالِ قوا رعایت بشود؟

تنظیم‌گری در ایران

اما در ادامه اگر یک تصویری از کشورِ خودمان ترسیم کنیم می‌توانیم طیفی را در نظر بگیریم از تنظیم‌گرانِ فراملی و تنظیم‌گرانِ بین‌المللی تا تنظیم‌گران حاکمیتی و در ادامه طیف، تنظیم‌گران مستقل. در مورد تنظیم‌گران بین‌المللی باید گفت که ما اتفاقا خیلی بر روی این‌ها مشکل داریم. بحث‌هایی مثل FATF یا WTO همۀ این‌ها رگولاتور‌های بین‌المللی هستند. چون ما هیچ وقت ساختارمند به اینها فکر نکردیم عموما سیاسی با این‌ها مواجه می‌شویم. نحوۀ مواجهۀ ما با رگولاتورهای بین‌المللی مشخص نیست. در ادامه طیف وقتی وارد نهادهای رگولاتور در سطح عالی در کشور می‌شویم و در ادامه می‌رویم به سمتِ نهادهای عمومی، نظام‌های تخصصی، و در انتهای طیف اصناف و انجمن‌ها و نهادهای مدنی قرار دارند که اتفاقاً بخشی از کار تنظیم‌گری توسطِ نهادهای اجتماعی و جامعۀ مدنی باید در یک سری حوزه‌ها انجام بشود. مصادیقِ مختلفی در این باره داریم؛ مثلا در نهادهای عالی مواردی داریم مثل شوراهای عالی در کشور که این‌ها یک بخشی از وظایفِ سیاستگذارانه و رگولاتوری را انجام می‌دهند. نهادهای عمومیِ فرابخشی داریم. مثالِ بسیار بارزش شورای رقابت است که با یک اختیارِ قانونیِ بالا تأسیس شد اما به دلیلِ نداشتنِ اقتدار لازم (که آقای دکتر امامیان گفتند یکی از مسائلِ اساسیِ نهادهای تنظیم‌گر است) عملاً خودش معترف است که من نمی‌توانم کار بکنم. تا نهادهای بخشی مثلِ بانک مرکزی و نهادهای کارکردی؛ تا جایی که وارد بخش خصوصی می‌شویم. ما یک طیفی از نهادهای تنظیم‌گر را در کشور داریم که برای عملکرد مناسب آنها نیاز به یک بازطراحی در یک سری از بخش‌های آن داریم.

مختصات ساختار نهاد تنظیم‌گر

نکتۀ بعدی این است که ساختارِ نهاد تنظیم‌گر باید به چه شکل باشد؟ نقش ذی‌نفعان و بازیگرانِ مختلف باید به چه شکلی باشد؟ اگر قرار است ما در یک حوزه‌ای تنظیم‌گری کنیم، آیا باید همۀ بازیگران را در آن حوزه دخیل کنیم؟ قطعا خیلی جاها ممکن نیست. هر جا ما بازیگران مختلف را دور یک میز بگذاریم قطعا نتیجه‌اش می‌شود دعوا و بده‌بستانِ رانت‌خواهی و قدرت‌خواهیِ گروه‌های مختلف. اگر بازیگرانِ مختلف را نقش ندهیم چه کسی تضمین می‌کند سایر کسانی که دور میز نشسته‌اند نفعِ آن‌ها را پیگیری کنند؟ تصمیم‌گیران و بازیگرانِ اصلی در نهادِ تنظیم‌گر چه کسانی باید باشند؟ هر کسی که وظیفۀ اصلیِ انتصابِ بازیگرانِ اصلیِ نهاد تنظیم‌گر را داشته باشد عملا می‌تواند آن را تسخیر کند. من زیاد مثالِ مالی می‌زنم چون در ایران بانک مرکزی خیلی محلِ بحث است. این موضوع همیشه مطرح بوده است که تا زمانی که دولت و رئیس‌جمهور وظیفۀ گماشتنِ رئیس بانک مرکزی را دارند هیچ وقت نمی‌توان انتظارِ استقلالِ بانک مرکزی از حاکمیت را داشت ؛ چون اساسا ممکن نیست.

حالا جالب است در تجربۀ انگلستان نهاد تنظیم‌گر را در درونِ دولت گذاشته‌اند و انتصابش را به دستگاهِ ملکه نسبت داده‌اند. گفته‌اند چون ملکه یک نهادی است که مستقل از دولت است و تغییرپذیری‌اش کمتر است. یک کمیتۀ انتصابات در دستگاهِ ملکه آن کمیته بازیگرانِ اصلیِ نهاد تنظیم‌گر را منصوب می‌کند و دولت عملا با این نهاد تنظیم‌گر می‌تواند سیاست‌های خودش را به سمت اجرائی‌سازی ببرد. بنابراین همیشه استقلالِ تنظیم‌گر از لحاظِ انتصاب برقرار می‌شود. و نکتۀ فوق‌العاده مهم که شاید از موارد قبلی هم مهم‌تر باشد این است که چه کسی باید مخارج نهادِ تنظیم‌گر را تأمین نماید؟ اگر پولِ نهادِ تنظیم‌گر از بودجۀ عمومیِ دولت باشد قطعا دولت می‌تواند با بالابردنِ فیتیلۀ بودجه، این نهاد را به تسخیرِ خودش دربیاورد. اگر این را به بازیگرانِ بخش دادیم و گفتیم نه تنظیم‌گر وظیفه‌اش این نیست که توسطِ دولت تأمینِ مالی بشود و کسانی که در این حوزه دارند فعالیت می‌کنند بنگاه‌های اقتصادی وظیفۀ تأمینِ مالی را دارند، قطعا ابزارِ تأمینِ مالی ابزاری می‌شود برای خرید نهاد تنظیم‌گر.

بخش ۳: ادامه سخنرانی دکتر امامیان

من در ادامه به اختصار جمع‌بندی‌مان از این پژوهش را بیان می‌کنم. نخست اینکه باید تنظیم‌گری را به عنوانِ مکمل فرآیند خصوصی‌سازی بدانیم و آن را حلقۀ اجرایی‌سازیِ سیاست‌های کلانِ حاکمیت و دولت توسط فعالینِ بخشِ خصوصی و بخش عمومی به شمار آوریم. اگر ما واقعاً معتقد به ساختارهای مشارکتی و ورود متخصصین بخش‌های غیردولتی به ادارۀ حاکمیت هستیم نهادهای تنظیم‌گر می‌توانند دریچه‌ای برای آن فراهم کنند. یکی از نتایجِ این پژوهش این بوده است که شبه‌تنظیم‌گرانِ فعلی کشور به شدت نیاز به بازنگری و بازطراحی دارند. به نظر می‌آید ایجادِ تنظیم‌گر فرابخشی مسئلۀ جدی است.

ما آخرِ این طرحِ اولیه به دو پیشنهادِ کوتاه‌مدت و بلندمدت رسیدیم. در راهکارِ کوتاه‌مدت ما به آن مادۀ قانونی در لایحۀ امور خدماتِ کشوری رسیدیم و به یک آیین‌نامه‌ای که الان در حالِ تدوین است. آن راهکار می‌رود و به صورتِ لایحه‌ای به مجلس تقدیم می‌شود. یک کارِ کوتاه‌مدتِ دیگر این بود که یک آیین‌نامه‌ای تدوین شد و این آیین‌نامه قرار شد که طرح‌های پیشنهادی به کمیسیون اجتماعی را ارزیابی کند. در راهکار بلندمدت به نظرمان آمد که نیاز به رفعِ ضعفِ علمی جدی در این حوزه داریم. ایجادِ سازمانِ توسعۀ تنظیم‌گری چیزی است که باید در قدمِ میان‌مدت به آن فکر کرد که یک سازمانی که ابرتنظیم‌گر نباشد ولی سازمانِ توسعه‌ای باشد. ما باید به یک نقشۀ راه برسیم و برای آن یک کمیتۀ راهبردی تشکیل دهیم.

بخش ۴: سخنرانی دکتر اشتریان

موضوعِ بحثِ من حکمرانیِ شبکه‌ای است. ما در حالِ حاضر در ایران داریم در یک جامعۀ شبکه‌ای زندگی می‌کنیم، قرار نیست چیز جدیدی راه بیاندازیم. به عنوانِ یک نمونه از شبکه‌های مخفی فرض کنید یک شرکت دولتی با ارزشِ چیزی حدودِ پنجاه هزار میلیارد تومان در این کشور یک جا قورت داده شد. شبکه‌ای از آدم‌ها در دولت، بیرونِ دولت، قوۀ قضاییه و جاهای دیگر یک دانه شرکت را خوردند و در آخرین روزهای یکی از دولت‌ها مقرراتش را هم تصویب کردند. چرا من بحثِ شبکه را مطرح کردم؟ چون تنظیم‌گری هم نوعی شبکه است.

سوال این است: آیا می‌شود بخش‌هایی از ادارۀ حکومت را به یک سری شبکه‌ها سپرد؟ به صورتِ رسمی، قانونی، شفاف، تعقیب‌پذیر، پایش‌پذیر یا نه؟ ما دنبالِ این بودیم. آیا می‌شود سازمان‌هایی در حوزۀ ورزش ایجاد کرد که وظیفۀ قوۀ مجریه، مقننه و قضائیه را با هم انجام دهند؟ بنابراین می‌خواهیم دولت‌های جدیدی درست کنیم. قرار نیست حاکمیت تضعیف بشود. بلکه قرار است کارآمدیِ کلیتِ ادارۀ کشور تقویت بشود. و قرار است که شفاف بشود. ما نیازِ بسیار زیادی به توصیفِ شبکه‌های ارتباطی داریم. وقتی که آن جرم‌ها و آن پیچیدگی‌ها و آن پنهان‌کاری‌ها را انسان می‌بیند تازه متوجه می‌شود که چقدر توصیفِ شبکه در کشورِ ما اهمیت دارد.

ما همین الان هم شبکه‌سازی می‌کنیم هم تنظیم‌گری. منتها نکتۀ مهم و حیاتی‌اش این است که ما هیچ وقوفِ متدولوژیک و وقوفِ اطلاعاتی نسبت به این شبکه‌های تنظیم‌گر نداریم. گویی در داخلِ شبکه‌ها غرق هستیم. شبکه‌هایی که به شکلِ بی‌نظم تشکیل شده‌اند. به نظر من فقط شناساییِ شبکه‌ها یعنی یک توصیفِ ساده از یک شبکه به عنوانِ یک پایان‌نامۀ کارشناسی ارشد در داخلِ کشور عالی و پذیرفتنی است. بنابراین حکمرانیِ شبکه‌ای یک ضرورت است و نه یک انتخاب.

من در قسمتِ دوم صحبت‌هایم گزارشی مختصر از فصلِ بیستم هندبوکِ پابلیک پالیسیِ ۲۰۰۶ برایتان ارائه می‌کنم. شبکه‌های سیاستی مجموعه‌ای از پیوندهای نمادین رسمی و غیررسمی هستند که بینِ بازیگرانِ دولتی و دیگر بازیگران حولِ اعتقادات و منافع مشترک در سیاستگذاری و در اجرای سیاست‌های عمومی شکل گرفته‌اند. هرچند که عموما طرفدارانِ اقتصادِ بازارِ آزاد بوده‌اند که بخشِ مهمی از ادبیاتِ تنظیم‌گری و تحلیلِ شبکه را تولید و از آن طرفداری کرده‌اند، ولی منحصرِ به آن‌ها نیست. من اساساً از این موضعِ ایدئولوژیک نمی‌خواهم واردِ این موضوع بشوم. من می‌گویم چه دولت باشد چه نباشد ما ناگزیر از مقولۀ شبکه هستیم.

شبکه‌ها چه می‌کنند؟

شبکه‌ها یک ابزارِ واسطۀ منافع هستند. شبکه‌ها ابزارِ تحلیلِ بینِ سازمانی هستند و شبکه به عنوانِ شیوۀ حکمرانی موردِ استفاده قرار می‌گیرد. هم شبکه‌های موضوع‌محور و هم شبکه‌های مسئله‌محور سعی‌شان بر این است که دنبالِ منافع خودشان باشند. بخشِ دیگر ابزارِ تحلیلِ بین‌سازمانی است که شما می‌توانید سازمان‌های مختلف را شناسایی کنید. مثلاً در حوزۀ محیطِ زیست شبکه‌ها را شناسایی می‌کنید. تحلیلِ شبکه یک سری ابزارها و تکنیک‌ها و روش‌های تحلیل دارد؛ مرکزیتِ قدرت، مرکزیتِ مجاورت، مرکزیتِ بینابینی، تحلیلِ شبکه‌ها این‌ها را شناسایی می‌کند.

یک سری شبکه‌ها پالیسی‌کامیونیتی هستند. به خاطرِ ارتباطاتِ نزدیکشان به آن‌ها کامیونیتی و جماعت گفته می‌شود. این‌ها یک سری جماعت‌ها و باندهای سیاسی هستند که یک سرِ طیف هستند. در سرِ دیگرِ طیف شبکه‌های مسئله‌محور هستند. پالیسی‌کامیونیتی‌ها تعدادِ معدودی شرکت‌کننده دارند، تعاملاتشان مستمر است، کیفیتِ بالا دارند و خیلی به هم نزدیک هستند. ارزش‌هایشان در گذرِ زمان شکل می‌گیرد. درست است که دنبالِ منافع هستند ولی آن ارزش‌ها در طیِ زمان شکل گرفته است و بینِ تمامیِ اعضا روابطِ متقابلی برقرار می‌کند. در طیفِ دیگر شبکۀ مسئله‌محور هست؛ این شبکه‌ها راجع به یک موضوعِ خاص دورِ هم جمع می‌شوند. مثلاً برای مقابله با دخانیات که یک مسئلۀ خاص است دور هم جمع می‌شوند. روابط احیاناً موقت و در موردِ یک موضوعِ خاص است و ممکن است که افراد خیلی هم یکدیگر را نشناسند. قومیت‌ها با گرایش‌های روستایی نه شهری خیلی در شبکه‌های سیاستی در کشور ما تأثیرگذار هستند.

ما می‌خواهیم اجازه بگیریم از مجلس که دولت خودش این سازمان‌های تنظیم‌گر را که شبکه‌ای از گروه‌های مختلف است راه‌اندازی کند. مثلِ سازمانِ نظامِ ورزش، نظامِ مشاورۀ مدیریت، آموزش‌های فنی-حرفه‌ای و خیلی جاهای دیگر. ما دنبالِ این هستیم که این را منظم و منضبط کنیم و از این کشمکش‌هایی که به دنبالِ منافعِ خیلی خیلی خرد و ایجاد رانت هستند بیرون آوریم.

بخش ۵: پرسش و پاسخ

در بخشِ پرسش و پاسخ نیز ابتدا دکتر سرزعیم اساسِ مشکلِ تنظیم‌گری را در دولت و مجلس دیدند و سه مشکلِ اصلیِ تصمیم‌گیری‌های اشتباهِ مجلس را عوام بودنِ نمایندگان، تأخیر داشتن در تنظیم مقررات و فساد دانستند. در ادامه آقای فلاح‌دوست از وزارت اقتصاد مدعی شدند نویسندگانِ این پژوهش به وضع موجود بی‌توجه بوده‌اند. به گفتۀ ایشان بحثِ بازنگری در نقشِ دولت از سال ۸۴ در دستور کارِ ما قرار داشته است و تفکیکِ تصدی‌گری از حاکمیت هم در قوانینِ ما آمده است. ایشان همچنین از بانک مرکزی به عنوان یک نمونه تنظیم‌گر موفق نام بردند. در ادامه دکتر فقیهی این پژوهش‌ها را نوعی گفتمان‌سازی به شمار آوردند که زاویۀ جدیدی را به روی ما می‌گشاید.

اما دکتر امامیان در اینجای بحث به پرسش‌ها و نکاتِ طرح‌شده پاسخ دادند. ایشان هدف‌شان از این پژوهش را این دانستند که مفهومِ تنظیم‌گری جا بیفتد. به باورِ ایشان بخشی از ظرفیت‌های تنظیم‌گری به جامعۀ مدنیِ ما و حتی ساختارهای سنتی‌مان بازمی‌گردد. بعد در موردِ کمیسیون اجتماعیِ دولت نیز این توضیح را دادند که تمام کارهای ساختاری دولت در این کمیسیون مطرح می‌شود و لذا آشنایی‌شان با دولت از نزدیک است. ایشان در اعتراض به سخن آقای فلاح‌دوست گفتند بانکِ مرکزی با هیچ معیاری یک تنظیم‌گر موفق نبوده است چرا که همواره به تسخیر دولت درمی‌آید. دکتر امامیان در ادامه از چهار سناریو سخن گفتند که برای اجرایی‌شدنِ طرح در پیش گرفته شده است: سناریوی اول که خیلی رادیکال بود این بود که همین الان یک بازطراحی در نقشِ دولت انجام شود. در سناریوی دوم ایجاد ابررگولاتور پیشنهاد شده بود؛ برپایۀ سناریوی سوم قرار بود از مجلس اجازۀ تنظیم‌گری برای دولت گرفته شود که مجلس با چنین چیزی همراه نبود و سناریوی آخر همین آیین‌نامه و لایحه پیشنهادی بود. ایشان همچنین با اشاره به صحبت‌های آقای فقیهی به این نکته اذعان کردند که تفکیک سیاستگذاری و تنظیم‌گری درست و ضروری است.

دکتر زمانیان نیز در موردِ سخنانِ دکتر فقیهی این نکته را افزودند که ما پیشنهاداتی را در موردِ منابعِ مالی تنظیم‌گرها داده‌ایم که امکانِ بازی کردن با آن‌ها وجود نداشته باشد تا نهاد تنظیم‌گر به راحتی به تسخیر در نیاید. در ادامه آقای شاهپری بازنگری در دولت را بر تنظیم‌گری مقدم دانستند و توضیحاتی در موردِ گزارشِ سازمانِ ملل در مورد بازآفرینیِ دولت دادند. آقای عطوفی نیز از دولت قوی برای جامعۀ قوی سخن گفتند و بر لزومِ تقویتِ نظارت‌شونده‌ها تأکید کردند. پرسشِ بعدی از سوی دکتر فرخی از شورای رقابت پرسیده شد؛ ایشان سابقۀ همکاری با رگولاتور آف‌کام را داشته‌اند و در دانشگاهِ ساسکس انگلستان درس خوانده‌اند. به زعمِ دکتر فرخی پروپوزالِ تهیه‌شده سیاست محور[7] است و حتی در خودِ این پروپوزال مشهود است که ما می‌خواهیم دیدگاهِ حاکمیتی داشته باشیم. ایشان در موردِ تجربۀ خودشان از آف‌کام این نکته را مطرح کردند که آف‌کام در موردِ محتوای اخلاقیِ آنچه ریگولیت می‌کرد ابداً نظری نمی‌داد. دکتر فرخی در ادامه گفتند که اشکالِ اصلی آن است که شفافیت سیاسی وجود ندارد. ایشان پژوهش را کار شتابزده‌ای توصیف کردند که صرفاً می‌خواهد پیشنهادهایی بدهد و باری را بر دوش دولت بگذارد.

در ادامه دکتر امامیان توضیحاتی را در مورد مباحثِ طرح شده ارائه کردند. به گفتۀ ایشان ایجاد یک نهاد توسعۀ تنظیم‌گری در راستای توانمندسازیِ تنظیم‌گران جزوِ پیشنهادهای این طرح بوده است. ایشان در پاسخ به نقدهای دکتر فرخی بر این نکته تأکید کردند که کار سیاست‌محور است و توجه حضار را به این نکته جلب کردند که اتفاقاً در این پژوهش سیاستگذاری از تنظیم‌گری جدا شده است. اما نکته آن است که از بعد از بحران ۲۰۰۸ دوباره نیاز به سیاستگذاری در خودِ انگلستان احساس شده است و برای این منظور وزارتخانه تشکیل شده است. ایشان همچنین بر این نکته صحه گذاشتند که هیچ نسخۀ کلی برای سیاستگذاری و تنظیم‌گری وجود ندارد و اساساً این حوزه حوزۀ تقلیدی نیست. دکتر امامیان به عنوانِ نمونه در حوزۀ انرژی ساختارِ انگلستان را با آلمان مقایسه کردند و نشان دادند که این دو نسخۀ کاملاً متفاوت هستند.

دکتر زمانیان نیز از زاویۀ دیگر شرح دادند که چرا به نظر می‌رسد در این کار سیاستگذاری و تنظیم‌گری با هم خلط شده است. ایشان مشکل را در نگاهِ تک‌بعدی مخاطبان که در اصل مسئولین بوده‌اند دانستند. مثلاً حقوق‌خوانده‌های دولت همه چیز را از زاویۀ قانون نگاه می‌کردند؛ مدیریت‌خوانده همه چیز را به منزلۀ سیاست به شمار می‌آوردند و... . ادبیاتِ پژوهش باید به‌گونه‌ای می‌بود که از طریقِ آن با همۀ مخاطبان ارتباط برقرار می‌شد و برای این منظور بحثِ نفع عمومی به میان کشیده شد. دکتر ناظمی نیز که مدیریتِ جلسه را بر عهده داشتند در طولِ جلسه و در پایان نکاتِ تکمیلیِ ارزشمندی را به بحث می‌افزودند. از جمله این نکته که در لیستِ 500 شرکتِ برترِ دنیا در سالِ ۲۰۰۵ تنها ۸ درصد شرکت‌های دولتی بودند اما در سالِ ۲۰۱۴ این عدد به ۲۳ درصد افزایش می‌یابد. همچنین ایشان نیز تشکیلِ وزارتِ انرژی و ادغامِ آن با وزارتِ صنعت در انگلستان را نشانه‌ای از اهمیت یافتنِ دوبارۀ سیاست‌گذاری در حوزه‌های اقتصادی دانستند.


[1]. Deregulation

[2]. Privatization

[3]. Liberalization

[4]. Stephen Littlechild

[5]. George Yarrow

[6]. Independent Regulators

[7]. Policy Oriented

112700
ارسال نظر

  1. مخاطبان و فرهیختگان گرامی؛ نظرات حاوی مطالب توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور منتشر نمی‌شود.