تدوین شاخص‌های ارزیابی استانداران و فرمانداران کشور

دانشگاه تهران

دانش‌آموخته دکتری سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران

تصویر تدوین شاخص‌های ارزیابی استانداران و فرمانداران کشور
الگوی ارزیابی سیاستی استانداران می‌تواند با هدف ثبات سیاسی استانی از طریق ایجاد سطحی از حکمرانی محلی و منطقه‌ای برای کاربست ممکن‌ترین راهکارهای معطوف به حل مسائل و مشکلات، درک نقاط ضعف و محدودیت‌های سیاستی و عملکردی استانداران، علل بروز بسیاری از مشکلات انباشت شده از تصدیهای قبلی مسیر را روشن ‌سازد.

همواره قدرت در شکل سیاسی خودش متولی تدوین و اجرای مدل توسعه در کشور بوده است؛ این مدل از توسعه به دلیل دولتی‌بودن، تمرکزگرایی در برنامه‌ریزی و سیاست­گذاری، فاقد پایداری، تعادل‌بخشی، جامع‌نگری و استمرار می‌باشد. از سوی دیگر با این مختصات، مجری اقدامات سیاستیِ توسعه دولت در بُعد داخلی بر عهده وزارت کشور بوده و از سوی استانداری‌های سراسر کشور اجرا می­‌شود. بر پایه­ این گزاره می­‌توان استدلال کرد که ساختار انتخاب و انتصاب استانداران نگرش دولت را به امر توسعه روشن می­‌سازد. انتصابات استانداران در سال‌های اخیر، چرخه­‌ی معیوب و پرابهامی را نشان می­‌دهد. به طوری که فردی می­‌تواند در یک دوره استاندار استانی در غرب کشور و در انتصاب دیگری استانی از مناطق شرقی کشور را مدیریت نماید و یا فرد در این چرخه انتظار داشته باشد که بدون سابقه در این زمینه بتواند به عنوان یک استاندار مطرح گردد. ساختار ناشفاف این انتصابات پدیدآورنده‌ی ابهامات و پرسش‌های متعددی است:

  • بر پایه­‌ی چه شاخص­‌هایی استاندار شدن یک فرد برای یک استان تایید می­‌شود؟
  • با ابتنا بر چه ویژگی‌هایی استاندار یک استان در دوره‌ بعد استاندار یکی دیگر از استان­‌ها با شرایطی متفاوت می‌شود؟
  • چه مولفه­‌هایی سبب اعتباریافتن استانداری یک فرد بعد از یک یا دو دهه برای استانداری شده است؟...

نحوه انتصاب استانداران در سال‌های اخیر، بیانگر گرایش‌های سیاسی، میزان وابستگی به قدرت سیاسی، فعالیت در ستادهای انتخاباتی و مناسبات شخصی و گروهی به عنوان مهمترین علل انتخاب یک استاندار است؛ این موارد به تدریج جایگزین دلایلی چون کارنامه مدیریتی و سیاستی کارآمد و قابل توجه، داشتن برنامه مدون، سیاستی و دقیق به منظور کاهش چالش‌ها و مشکلات استان موردنظر، توانایی ایجاد شبکه‌های محلی از نخبگان و مدیران توانمند بومی و توانایی ارتقای جایگاه دولت در مختصات قدرت سیاسی استان شده است. نتایج این شیفت‌های کارکردی را در عدم تعادل و توازن روبه افزایش منطقه­‌ای، نابرابری­‌ها و آسیب­های روزافزون اجتماعی، عدم پویایی احزاب و گروه­‌های سیاسی دور از مرکز، اوضاع نابسامان زیست‌محیطی، موقعیت ضعیف نخبگان بومی در شبکه تصمیم‌سازی استانی، فسادهای مالی و بوروکراتیک، ارجحیت‌های هویتی، قومی و غیررسمی بر مناسبات عقلانی و رسمی اداری و ... می­‌توان دید.

اگرچه که تمامی این مشکلات را نمی­‌توان بر دوشِ نحوه مدیریت استاندار قرار داد، ولی نقش آن در گسترش و تعمیق این مشکلات قابل توجه است. به منظور تدقیق در نقش مهم استانداری، رجوع به مصوبه وظایف استانداران ضرورت دارد. مصوبه­‌ی وظایف استانداران و فرمانداران که در ۲۸ مهرماه سال ۱۳۷۷ در هشتادمین شورای عالی اداری تصویب شد، در ماده اول خود مقرر می­‌دارد: «استانداران در قلمرو مأموریت خویش بعنوان نماینده عالی دولت،مسئولیت اجرای سیاست­های عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه­ها، مؤسسات و شرکت­های دولتی و سایر دستگاه­هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می­نمایند. نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی، شوراهای اسلامی شهر و شهرداری­ها و مؤسسات عمومی غیردولتی را عهده­دار خواهند بود».

براساس این مصوبه در کنار اقدامات و تصمیمات تأمینی و امنیتی، مهمترین وظیفه استاندار به عنوان نماینده تام الاختیار دولت در استان، اجرای سیاست‌­های عمومی در استان مربوطه است. اجرای سیاست­‌های عمومی ناظر به اجرای سیاست ‌هایی است که به ارتقای اقتصادی، اجتماعی وسیاسی استان یاری رسانده و شاخص­‌های توسعه­ پایدار آن را بهبود بخشد. براین اساس استاندار باید از عوامل شکل‌دهنده شاخص‌های توسعه‌ای یک استان دریافتِ صحیحی داشته باشد. ارکان توسعه در یک کشور به اجزا و عواملِ موجبِ رشد در ابعاد بخشی و منطقه­‌ای آن بستگی دارد:

  1. بُعد اقتصادی
  • مزیت­‌های بخشی و زیربخشی فعالیت‌های اقتصادی است که می­‌تواند در مقایسه با سایر عوامل موجب شدت یافتن نرخ رشد اقتصادی گردد.
  • درک ظرفیت­‌های منطقه­‌ای استانی
  • برنامه­‌ریزی برای گسترش و تقویت مزیت­‌های نسبی و رقابتی فعالیت­‌های بخشی بر مبنای جاذبه استفاده از استعدادهای مکانی برای جذب بیشتر سرمایه‌گذاران اقتصادی و منابع که موجب تقویت تعادل و توازن بین مناطق و گسترش رقابت اقتصادی بین آنها خواهد گردید.
  • با تلفیق قابلیت­‌های مزیت­دار (از نظر رقابتی)، ورود فعالیت اقتصادی به جرگه رقابت در عرصه بین­‌المللی تسهیل و تسریع می­‌گردد.
  1. بُعد جغرافیایی

دارا بودن سطحی از آگاهی و اشراف اطلاعاتی نسبت به مزیت‌های نسبی یک پهنه جغرافیایی از ملزومات یک استاندار است. مزیت یک کشور وابسته به استعدادها و ظرفیت‌های سرزمینی است. در کشور پهناوری مانند ایران که میان استان‌های آن به لحاظ شرایط اقلیمی، جمعیتی، توانمندی سرزمین، استعدادهای طبیعی و زیرزمینی و ... تفاوت وجود دارد، لزوم توجه به تقویت مزیت­‌ها بر پایه‌ی استعدادهای سرزمینی و قابلیت فضایی استان­‌ها، در سیاست‌گذاری توسعه منطقه­‌ای بسیار حائز اهمیت است.

  1. بُعد اجتماعی - فرهنگی

فهم و شناسایی زمینه‌ها و بسترهای تضاد اجتماعی، هویتی و قومیتی، علل گسترش فقر و آسیب­‌های اجتماعی، شناخت بسترهای مناسب برای رشد اجتماعی، راهکارهای گسترش آموزش و پرورش، ورزش همگانی، بهداشت عمومی، آموزش عالی و تحقیقات اهمیت دارد.

  1. بُعد سیاسی

شناسایی چالش­‌های امنیتی، تضادهای قومی و هویتی، موانع فعالیت­های اثربخش احزاب،گروه‌ها و فعالان سیاسی، روابط سیاسی فرامنطقه­‌ای استانی و نیز آرایش نیروهای سیاسی نیز واجد توجه است.

بر اساس ابعاد مذکور و وظایفی که متوجه آن است، ملاحظات بااهمیتی برای انتخاب یک استاندار مطرح است :

  • آیا در انتخاب استانداران و متعاقب آن انتخاب دیگر مدیران سیاسی استانی، شناخت و تعریف این مولفه­‌ها در نظر گرفته می­شود؟
  • آیا نگاه یک استاندار به چالش­‌ها و مسائل استان، بر پایه‌ی ظرفیت‌ها و استعدادهای درون‌استانی شکل می‌گیرد؟
  • آیا انتصابات سیاسی یک استاندار در یک استان براساس ویژگی­‌های تدبیرسنجی،توان برنامه­‌ریزی، ابداعات و ظرفیت­‌های سیاستی معطوف به حل مسائل محلی و بومی است؟

علی‌رغم اینکه می­‌توان سوالات دیگری از همین جنس را در باب نظام انتخاب و تصمیم­‌گیری استانداران در کشور مطرح ساخت، اما مصادیق تاریخی و وقوع یافته­‌ی فقدان مدیریت و حکمرانی مناسب در سطوح فروملی، بهترین پاسخ برای چنین سوالاتی است. مجموع چالش­‌ها و بحران‌هایی که امروزه حیات زیستی و اجتماعی کشور را در سطوح مختلف تهدید می­‌کند به طور عمده به چالش بزرگ­تر توسعه نامتوازن باز می­‌گردد. به طور علی نیز توسعه­‌ی نامتوازن نیز فارغ از بسترهای اجتماعی و سیاسی و اقتصادی تا حد زیادی معلول ناکارآمدی و کژکارکردی دستگاه­‌های اجرایی متولی دولتی است. فقدان برنامه­‌ریزی و تهیه برنامه­‌های پنج ساله توسعه در سطح محلی، عدم وجود رابطه منطقی بین سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی برنامه‌ریزی، هژمونی تصمیم گیری بالا به پایین در این زمینه، حاکمیت برنامه‌ریزی بخشی در ساختار نظام برنامه­‌ریزی محلی، عدم مشارکت مردمی و سازمان های غیردولتی در فرآیندهای تصمیم سازی و سیاست گذاری، و در نهایت نبود مدیریت یکپارچه در سیاست گذاری مهمترین نارسایی­‌هایی است که توسعه نامتوازن در کشور را تا به امروز رقم زده است. به نظر می رسد یکی از دلایل مهم ظهور چنین وضعیتی، حضور ناقص دولت در سطوح فروملی است. این حضور ناقص ناظر به وضعیتی است که در آن دولت به جهت فیزیکی دارای نهاد است ولی به جهت کارکردی به نتایج ملموس و ارتقادهنده موردانتظار نرسیده است. انتخاب سیاسی استانداران از علل عمده حضور ناقص و ناکارآمد دولت در کشور است. سیر تاریخی انتخاب استانداران در کشور نشان می­دهد بی آنکه به عواقب و تاثیرات یک انتخاب توجهی شود صرفا به دلایل سیاسی و امنیتی افراد به سمت استانداران و متعاقب آن فرمانداریهای شهرستان‌های کشور منصوب می شوند. دایره سیاسی در چرخه از بسیار گسترده تر از دوایری چون کارآمدی، دارابودن نگاه سیاست گذارانه و راهبردی، آگاهی و داشتن رزومه مناسب برای مدیریت های اجرایی فروملی است. رویکرد سیاسی در انتخاب استانداران و فرمانداران باعث شده است تا قابلیت و کارآمدی دولت در سطوح محلی و بومی کاهش یابد؛ ظرفیت­‌های منطقه ای کشور فرصت بروز نیابد، چالش‌ها و بحران‌های متعدد نوظهوری رخ نماید و در نهایت مصالح بلندمدت کشور فدای مصالح کوتاه مدت سیاسی شده است. اگرچه در طی سالیان اخیر شاهد حضور استاندارانی بوده ایم که کارنامه قابل قبولی از خود برجای گذاشته اند ولی این موضوع بیش از آنکه مرهون چارچوب‌های نهادی کارآمدساز باشد بیشتر معطوف به هوش و توانایی مدیریتی این افراد بوده است.

با توجه به مواردی مذکور ارزیابی سیاستی استانداران به عنوان یک حلقه فراموش شده در مطالعات بهبود و ارتقای وضعیت اجرای سیاستهای عمومی در سطح فروملیِ دولت، ضرورت پیدا کرده است. وضعیت امروز اجرایی کشور ضرورت تدوین یک الگوی ارزیابی جامع که توانایی سنجش عملکردی استانداران را با تکیه بر شاخص­‌هایی چون توسعه پایدار­ منطقه­‌ای، برنامه‌ریزی و سیاست­گذاری محلی، حکمرانی منابع طبیعی، پایداری امنیتی، ثبات­‌بخشی به تضادهای قومیتی و در نهایت ظرفیت سیاستی استانداری را ایجاد کرده است.

الگوی ارزیابی سیاستی استانداران می‌تواند با هدف ثبات سیاسی استانی از طریق ایجاد سطحی از حکمرانی محلی و منطقه‌ای برای کاربست ممکن‌ترین راهکارهای معطوف به حل مسائل و مشکلات، درک نقاط ضعف و محدودیت‌های سیاستی و عملکردی استانداران، علل بروز بسیاری از مشکلات انباشت شده از تصدی­‌های قبلی مسیر را روشن ‌سازد. جهت­گیری اصلی الگوی مذکور شناخت مسائل بومی و منطقه­‌ای و در چارچوب اهداف اسناد بالادستی است. در پرتو این شناخت از پایین به بالا (حرکت از سطح استانی به ملی) است که می‌شود الزامات استراتژیک توسعه بخش‌های اقتصادی و اجتماعی ملی و نهایتاً توسعه متوازن ملی و منطقه ای را تعیین نمود.

تدوین و طراحی این الگو مستلزم برآورده شدن موارد زیر است :

  • تدوین، اجرا و پایش الگوی ارزیابی عملکرد استانداران در یک نهاد فرابخشی
  • ایجاد ضمانت­‌های قانونی برای انتخاب و عزل استانداران براساس نتایج الگوی ارزیابی
  • تجدیدنظر در مصوبه وظایف استانداران و فرمانداران مصوبه عالی اداری که در سال ۱۳۷۷ که بر آن نگاه امنیتی و استلزامات تامینی بر دیگر جنبه­های سیاست عمومی دولت غلبه دارد؛ پیشنهاد می­‌شود این شرح وظایف براساس رویکرد اجرای دقیق سیاست­‌های عمومی دولت و برپایه­‌ی چارچوبی سیاست­گذارانه تدوین و اجرا شود.

همچنین اهداف و چشم انداز کاربست چنین الگویی را می­‌توان در محورهای ذیل متصور شد :

  • شناسایی چالش­‌ها و موانع ساختاری عملکرد مدیران سیاسی استانی
  • درک صحیح و دقیق از اقدامات و تصمیمات هر استاندار در یک دوره مشخص
  • شناسایی استان‌هایی که با فقر مدیریتی و سیاستی درگیر هستند
  • ایجاد زمینه‌ای برای تمایز مدیران سیاسی موثر و کارا و بالعکس
  • ایجاد چارچوبی برای فرارفتن از انتصابات مبتنی بر سلایق شخصی – سیاسی به انتصابات غیرشخصی و برپایه کارآمدی
  • جهت دهی به دستورکارهای استانداران کشور براساس مسائل و چالش­‌های اولویت­‌دار
  • ارتقا عملکرد استانداران از طریق بهبود ظرفیت سیاست­گذاری استانی، استعدادها و مُقتضیات بومی
  • جلوگیری از روند روبه افزایش عدم تعادل‌های منطقه­‌ای به سوی تعادل­‌بخشی منطقه‌ای
112948
ارسال نظر

  1. مخاطبان و فرهیختگان گرامی؛ نظرات حاوی مطالب توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور منتشر نمی‌شود.