از انتشارت مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری:

کتاب «ارزشیابی واقع‌گرایانه سیاست‌ها و قوانین ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران»

این کتاب به سفارش مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به قلم معصومه اشتیاقی در بهار 1399 منتشر شد.
این پژوهش، درباره ارزشیابی رئالیستی سیاست‌های کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران است. اینکه چه سیاست‌هایی برای کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران وجود دارد. چه سیاست و برنامه‌ای برای مقابله با سکونتگاه‌های غیررسمی وجود دارد. تحقیقی که در مورد سیاست‌های ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی صحبت می‌کند باید به این پرسش پاسخ دهد. فرض بر این است که سیاست‌های وجود دارد و برخی آن سیاست‌ها با عنوان مداخله در حال حاضر فعال هستند. این سیاست‌ها دامنه گسترده‌ای دارند و شامل قوانین و نهادهای می‌شود که به منظور نظم بخشیدن به جامعه طراحی شده‌اند، مانند قانون تأمین مسکن، توانمندسازی و پایداری شهری و غیره.
تصویر کتاب «ارزشیابی واقع‌گرایانه سیاست‌ها و قوانین ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران»

در مقدمه این کتاب آمده است:

از دهه 1960، رشد بی‌سابقه شهرنشینی و افزایش فقر و تشدید مسأله مسکن در اغلب شهرهای کشورهای جهان سوم، توجه ویژه سازمان‌های دولتی و غیردولتی را به مسئله حاشیه‌نشینی و مشکلات شهری به طور اعم معطوف نمود (هادیزاده بزاز، 1384: 11). فقر اقتصادی و توزیع و تمرکز جغرافیایی نابرابر ثروت در کشورهای درحال‌توسعه موجب مهاجرت گسترده جمعیت از حواشی فقر به سوی مراکز ثروت به منظور برخورداری از فرصت‌های اشتغال، درآمد، خدمات بیشتر و امید به آینده بهتر گردیده است. در این فرایند، مهاجران به شهرها به خاطر عدم توان جذب اقتصادی در متن زندگی در فضای داخلی شهرها، در حواشی و پیرامون آن‌ها به‌صورت غیررسمی اسکان می‌یابند (شیخی، 1385: 29 به نقل از رضوانی و همکاران، 1393: 118). رشد بی‌سابقه شهر در حقیقت همراه با افزایش فقر و نابرابری اجتماعی است که پیش‌بینی می‌شود تعداد افراد ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی حدود 2 میلیون تا 2030 در ایالات‌متحده افزایش یابد. بنا به آمار اکتبر 2003، حداقل 100 میلیون ساکن سکونتگاه غیررسمی تا 2020 هستند که بهبود زندگی آن‌ها هدف جامعه بین‌المللی است (UN-HABITAT, 2007).

بر اساس مطالعات انجام شده در شرکت مادر، محدوده‌های وسیعی از شهرهای کشور با معضلات پیچیده‌ای به‌ویژه فقر شهری و عدم ایمنی روبه‌رو هستند (شرکت عمران و بهسازی، 1393:4). «بنا بر برآورد برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد، بیش از 50 درصد ساکنان شهرهای کشورهای کم‌درآمد و 20 درصد کشورهای با درآمد متوسط، در سکونت‌گاه‌های غیررسمی زندگی می‌کنند که سنجه‌های سواد، تندرستی، درآمد و پیشرفت اجتماعی، از میانگین شهری در آن کشورها پایین‌تر است و شایسته‌شان و کرامت انسانی نیست» و وجود بیش از یک‌هفتم جمعیت شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اهواز، بندرعباس، کرمانشاه، زاهدان و سنندج در سکونتگاه‌های غیررسمی و رشد سریع آن، هشداری برای اهتمام جدی به این مسأله است (سند ملی ساماندهی و توانمندسازی سکونت‌گاه‌های غیررسمی، 1382: 1).

مطالعه مرکز اسکان سازمان بشری سازمان ملل متحد نشان می‌دهد که در سال 1400، جمعیت شهری ایران نه‌تنها به دو برابر خواهد رسید بلکه ده میلیون نفر از این ساکنان جدید در شمار گروه‌های کم‌درآمد شهری خواهند بود که حدود پنج تا هفت میلیون نفر از آن‌ها در سکونتگاه‌های غیررسمی شهرهای بزرگ و نواحی مادرشهری ساکن خواهند شد (UN Habitat, 2008: 3 به نقل از اصغری زمانی و همکاران، 1394: 178). در حال حاضر بنا به اظهار مدیرکل دفتر ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار وزارت راه و شهرسازی، حدود 974 سکونتگاه غیررسمی در کشور وجود دارد که از این تعداد جمعیتی حدود 11 تا 13 میلیون نفر می‌رسد که شامل 20 درصد از جمعیت کشور است (خبرگزاری جمهوری اسلامی،1396).

ادبیات مطالعاتی پیرامون سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران به سال‌های قبل از انقلاب برمی‌گردد. اولین مطالعه جامع درباره سکونتگاه‌های غیررسمی، توسط موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران در سال 1352 به دلیل رشد فزاینده مسئله سکونتگاه‌های غیررسمی و مهاجرت‌های گسترده پس از اصلاحات ارضی انجام شده است. پس از آن تحقیقات متعددی با رویکردهای کمی پیمایشی و کیفی اسنادی و نظری در این حوزه صورت گرفت. عمده تحقیقات پیرامون مسئله سکونتگاه‌های غیررسمی، به وضعیت و عوامل مؤثر بر سکونتگاه‌های غیررسمی و پیامدهای آن پرداختند. شناسایی و توصیف وضعیت اجتماعی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و محیطی این مناطق و در کنار آن، پیامدهای ناشی از این وضعیت به‌صورت گسترش جرم، فقر و اقتصادی غیرمولد مورد توجه قرار گرفت. در عمده تحقیقات به عواملی چون بیکاری، شکاف و نابرابری فرصت-ها به‌مثابه تشدیدکننده‌های مهاجرت و در نتیجه سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور پرداخته شده است (اصغری زمانی و همکاران، 1394؛ ابراهیم‌زاده و همکاران، 1383؛ ربانی و همکاران، 1385؛ نقدی، صادقی، 1385؛ خزایی و زیویار، 1391؛ زنگی‌آبادی و همکاران، 1384؛ قنبری و همکاران، 1393؛ هزارجریبی و همکاران، 1388 نصر اصفهانی و همکاران، 1394؛ بهرامی، 1387). در کل پژوهش‌ها به طریق پیمایشی و در پی شناسایی و توصیف وضعیت مناطق سکونتگاه‌های غیررسمی و عوامل مؤثر بر شکل‌گیری و گسترش این سکونتگاه‌ها بوده‌اند.

تعدادی از مطالعات نیز به اقدامات و پیامدهای ناشی از سیاست‌ها و برنامه‌های مقابله با مشکل سکونتگاه‌های غیررسمی اشاره داشته‌اند. به عنوان نمونه، پوراحمد و همکاران (1389) به «آسیب‌شناسی سیاست‌های دولت در ساماندهی اسکان غیررسمی، نمونه موردی: محلات نای بند، شیر سوم و خواجه عطا، شهر بندرعباس» پرداختند. در این مطالعه نشان داده شد که سیاست‌های دولت در دوره‌های مختلف، به ویژه در شاخص‌های اجتماعی و رفاهی نه‌تنها به پایداری اجتماعی، فیزیکی و کالبدی سکونتگاه‌های غیررسمی منجر نگردیده است بلکه، باعث محروم شدن بخش وسیعی از افراد کم‌درآمد از تسهیلات زمین و مسکن شهری در برنامه‌های دولت نیز شده است. بر اساس نتایج تحقیق، دولت در شناسایی گروه‌های هدف در سکونتگاه‌های غیررسمی دچار مشکل است. با اینکه برنامه‌های متأخر نسبت به موارد قبل از شرایط بهتری برخوردار بوده-اند، اما مشخص نیست که برنامه‌ها، توانمندسازی و تأمین سرپناه برای چه کسانی مدنظر قرار گرفت. قانون عضویت در تعاونی‌های مسکن نیز به دلیل حضور این اقشار در بازار کار غیررسمی نمی‌تواند قابل استفاده باشد و اقشار آسیب‌پذیر از این تسهیلات بهره‌مند شوند.

پیامد منفی سیاست تخریب که منجر به افزایش قیمت زمین و مسکن، پخش شدن انحرافات اجتماعی به سایر مناطق و کاهش پیوندهای محله‌ای شده، از جمله مواردی بوده که مورد مداقه قرار گرفت (برغمدی، 1387). ایراندوست و پاکزاد (1394) کیفیت زندگی در سکونتگاه‌های غیررسمی محله دولت‌آباد کرمانشاه را با تأکید بر برنامه رسمی بهسازی مسکن مورد مطالعه قرار داد. در این پژوهش سعی شد پیامدهای مثبت ناشی از برنامه بهسازی مسکن در محله اسکان غیررسمی مدنظر قرار گیرد و ارزیابی از نتایج اجرای برنامه ارائه شود. با توجه به آنچه گفته شد، سؤال محوری پژوهش حاضر این است که چرا با توجه به اسناد و قوانینی که مجموعه‌ای از سیاست‌های ساماندهی، کاهش و کنترل سکونتگاه‌های غیررسمی را شامل می‌شود شاهد افزایش میزان سکونتگاه‌های غیررسمی هستیم؟ این سؤال مطرح است که آیا فرایند قانونگذاری در زمینه سکونتگاه‌های غیررسمی دچار اشکال است یا مشکل در اجرای اسناد بالادستی و قوانین است؟ هم‌چنین آیا قوانین مربوط به ساماندهی و کنترل سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران به مبانی نظری کنترل و کاهش سکونتگاه‌های غیررسمی توجه داشته است؟ این سؤالات در فاز اول پژوهش پاسخ داده می‌شوند.

در فاز دوم پا از این قسمت فراتر گذاشته می‌شود و به سیستم اجتماعی ورود می‌کنیم. فاز دوم را می‌توان با این سؤال شروع کرد که چرا با این همه اقدامات و برنامه‌ها همچنان مسئله سکونتگاه‌های غیررسمی در حال افزایش است؟ یا سؤال حاکمیتی اینکه چرا همه برنامه‌های ساماندهی و کنترل سکونتگاه‌های غیررسمی نتوانسته از عمق ماجرا بکاهد؟

نکته اساسی در این میان آن است که در حال حاضر با مرور 4 دهه تلاش شاهد آن هستیم که نه‌تنها مسئله سکونتگاه‌های غیررسمی به سطحی قابل قبول نرسیده بلکه آمارها حاکی از شیوع و عمیق‌تر شدن آن در کشور است. عمده مطالعات به دنبال توصیف وضعیت مناطق اسکان غیررسمی بوده‌اند و مطالعاتی که پیچیدگی مسئله را با توجه به مکانیسم‌های تأثیرگذار بسته به زمینه‌ها و زمان‌های مختلف بر مبنای سیاست‌ها و برنامه‌های مقابله با سکونتگاه‌های غیررسمی نشان دهد مغفول مانده است. جای خالی پارادایم تحلیل ارزشیابی در پرداختن به مسئله سکونتگاه‌های غیررسمی که خود مواجه با پیچیدگی‌های علی است در عرصه سیاستگذاری چنان برجسته است که می‌تواند دستاوردهای علمی و سیاستی جدیدی را نوید دهد.

هرگونه توصیه اصلاح سیاست‌های مقابله و مدیریت سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران باید اولاً برنامه‌های مقابله با شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران را شناسایی و به طور دقیقی معرفی نماید، دوما، برنامه‌های مورد نظر را از دو جنبه تئوریک و اجرایی مورد آزمون تجربی قرار دهد، و سوماً روابط پیامدهای هر برنامه مربوط به کاهش، کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی را به طور دقیقی نشان دهد. این‌ها مواردی است که در ادبیات این حوزه در کشور بدان توجه‌ای ندارند، و بیشتر توصیف زمینه و پیامدهای ناشی از سکونتگاه‌های غیررسمی مورد مداقه قرار گرفته است. برای بررسی شکست سیاست‌های مربوط به کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران در این تحقیق از ارزشیابی رئالیستی استفاده خواهد شد.

رئالیستی دارای درک ساختاری از علیت است. به جای اینکه سؤال شود سبب چیزی چیست، از دیدگاه رئالیستی بهتر است پرسیده شود که چه چیزی تولید چه چیز می‌کند و چه مکانیسمی موجد نظم تجربی می‌شود. کانون توجه نظریه رئالیست بر روابط بین حوادث گسسته به عنوان علت و معلول نیست، بلکه توجه به قدرت یا استعداد موضوع تحت مطالعه دارد. به ساخت پدیده مورد مطالعه و نحوه عمل (مکانیسم) موجود در آن توجه دارد (سایر، 1992 به نقل از چلبی، بی‌تا: 54). بر مبنای اصول روش رئالیسم انتقادی، حل سکونتگاه‌های غیررسمی به عنوان یک مداخله در نظام اجتماعی پیچیده‌تر و از منظر هستی‌شناختی دارای ماهیتی چندگانه و نیازمند توجه به ساختارها، زمینه‌های متفاوت و مکانیسم‌های متنوع درون هر یک از ساختارها است. رویکرد حاضر این نیاز را برجسته می‌کند که تنها با توجه به مسئله‌ای به نام سکونتگاه‌های غیررسمی، فارغ از ساختارهای چندلایه اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و محیطی و مجموعه‌ای از مکانیسم‌های درونی و بیرونی پیرامون آنکه هر یک در زمان و مکانی شکل گرفته، نمی‌توان صورتبندی‌ای برای تغییر معادله سکونتگاه‌های غیررسمی را امکان‌پذیر ساخت. بنابراین برخورد ساده‌انگارانه با مسئله، مانع از توجه به پیچیدگی لایه‌های مؤثر در فرایند شکل‌گیری، گسترش و بدخیم شدن سکونتگاه‌های غیررسمی می‌شود. رئالیست‌ها برای نظام اجتماعی به عنوان زمینه اجتماعی چهار لایه قائل هستند که هر مداخله اجتماعی، به -عنوان برآیند سیاست‌ها و برنامه‌های اتخاذ شده لازم است.

ارزشیابی که از منطق ویژه‌ای پیروی می‌کند. منطقی که از پیش‌فرض‌های فلسفه علم رئالیستی پیروی می-کند. طبق این ارزشیابی چند برنامه مربوط به کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور وجود دارد؟ هر برنامه چه ویژگی‌هایی دارد؟ هر برنامه چه جهت‌گیری تئوریکی (منطق نظری) دارد؟ با چه مکانیسمی عمل می‌کند؟ آیا جهت‌گیری نظری (منطق نظری) هر برنامه باعث شکست آن شده است؟ زمینه اجتماعی که قرار است هر برنامه (یا مکانیسم آن) به طور مجزا در آن اجرا شوند کدام است؟ آیا زمینه اجتماعی که قرار است هر برنامه (یا مکانیسم آن) به طور مستقل در آن اجرا شود عملکرد برنامه را دچار مشکل می‌کند؟ تعامل بین جهت‌گیری تئوریکی هر برنامه (یا مکانیسم آن) با زمینه چه پیامدی را رقم می‌زند؟ پیامدهای هر برنامه کدم‌اند؟ روابط این پیامدها چگونه است؟ پیامدها با چه منطقی قرار است سکونتگاه‌های غیررسمی را کاهش دهند؟ بنابراین برای شناسایی ناکارآمدی قوانین و علل شکست سیاست‌های مربوط به کنترل و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی سعی خواهد شد مبنای نظری و زیربنایی قوانین مربوط به ساماندهی و کنترل سکونتگاه‌های غیررسمی شناسایی شود و سپس به شناسایی نسبت انتظارات نظری این قوانین با آنچه در عمل اتفاق می‌افتد، بپردازد.

برای مطالعه و دریافت متن کامل این کتاب، روی لینک زیر کلیک کنید.

125494
ارسال نظر

  1. مخاطبان و فرهیختگان گرامی؛ نظرات حاوی مطالب توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور منتشر نمی‌شود.