نگاه فرآیندی به تدارکات عمومی

کارشناس ارشد مدیریت اجرایی

تصویر نگاه فرآیندی به تدارکات عمومی

۱. اهمیت تدارکات عمومی در اقتصاد و مدیریت کلان کشور

همه ساله بخش عمدهای از بودجة دولتها از طریق معاملات دولتی(۱) صرف خرید و تهیة مایحتاج مورد نیاز ادارة کشورها و نیز تأمین زیرساختهای کلانی مانند حمل و نقل، انرژی، امنیت، بهداشت و درمان و ..... میشود و میتوان گفت دولتها یکی از بزرگترین مصرف کنندگان و خریداران در اقتصاد هر کشوری هستند و معاملات دولتی در قالب مناقصات از بزرگترین فعالیتهای اقتصادی دولت محسوب میشود ( طجرلو و بابایی،1396). بر اساس برآوردهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) و نیز دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرم سازمان ملل، معاملات دولتی، 12 الی 30 درصد از حجم تولید ناخالص ملی را در کشورها در برمیگیرند (خالقی و فضلی، 1397).

۲. تدارکات عمومی در سازمان های جهانی بین المللی

یکی از موضوعاتی که در دهه های اخیر در سطح جهانی مطرح شده، موضوع معاملات دولتی و تأکید بر اجرای صحیح، قانونمند، شفاف، رقابتی و منصفانه آن است. این موضوع از نوامبر سال 2006 میلادی از سوی سازمان همکاری و توسعة اقتصادی (OECD) مطرح شد. ایجاد یک سند بینالمللی برای کمک به خط مشیگذاران در سیستمهای معاملات دولتی و چگونگی مدیریت وجوه عمومی از اهداف این طرح بود که در سال 2008 میلادی توصیههایی در این زمینه به تصویب کشورهای عضو رسید (طجرلو و قربانی درآباد، 1395).

سازمان ملل متحد نیز از سال 2012 موضوع معاملات دولتی را مورد توجه قرار داده است. از نظر کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد، معاملات دولتی بخشی از حکمرانی خوب است که آن را با مدیریت منابع مالی عمومی پیوند می‌دهد. ایجاد فرصت برابر برای رقابت در معاملات دولتی، پاسخگویی، شفافیت، رقابت و معیارهای عینی در تصمیم‌گیری از اهداف سیستم معاملات دولتی است. (قربانی درآباد، 1398).

یکی از نهادهای بین المللی که موضوع تدارکات عمومی را مورد توجه قرارداده است بانک جهانی است. بانک جهانی در سال ۲۰۱۷ وضعیت تدارکات عمومی و کیفیت هزینه کرد هزینه های دولتها را در ۱۸۰ کشور مورد بررسی و ارزیابی قرار داده است. در این ارزیابی دو موضوع محوری فرایند تدارکات (از نیازسنجی تا پیاده سازی قرارداد تدارکات) و مکانیزمهای رسیدگی به شکایت های مربوط به تدارکات عمومی در کشورهای مورد مطالعه بررسی شدهاند. نتایج تفصیلی این ارزیابی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی در سال ۱۳۹۶ ترجمه و در قالب یک کتاب منتشر شده است.

۳. تاریخچه تدارکات عمومی در ایران

بیش از یکصد و ده سال از تصویب اولین قانون در ایران برای نظام مند کردن خرید های دولتی میگذرد. به فاصله چند ماه بعد از تشکیل دومین مجلس شورای ملی پس از انقلاب مشروطه، در سال 1289 در ماده 23 قانون محاسبات عمومی گفته شده است تمام معاملات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استیجاره و مقاطعه و غیره باید به اطلاع عموم مردم برسد و به ترتیب مزایده و مناقصه صورت پذیرد.

بعد از این قانون، در سال 1349 قانون آیین نامه معاملات دولتی به تصویب مجلس شورای ملی رسید و در این قانون با جزئیات بیشتری شرایط و فرآیند خریدهای دولتی تشریح شد.

در سال 1366 قانون محاسبات عمومی کشور(۲) مصوب شد و در این قانون به طور کلی به خریدهای بخش دولتی پرداخته و نحوه انجام معاملات و تشریفات مناقصه و مزایده موکول به تصویب قانون مستقلی توسط مجلس شد. متعاقباْ قانون برگزاری مناقصات در سال 1383 به تصویب مجلس رسید ولی از آنجا که مورد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان قرار گرفت نهایتا در بهمن ماه همان سال پس از تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام و به دستگاه های اجرایی ابلاغ و سپس به مرور آیین نامههای اجرایی آن پس از تصویب در هیأت دولت ابلاغ گردید.

تحول دیگری که در حوزه تدارکات عمومی در کشور اتفاق افتاده است استقرار و عملیاتی شدن سامانه تدارکات دولتی یا سامانه ستاد است. بر اساس ماده ۹ قانون برنامه ششم از ابتدای سال دوم برنامه یعنی ابتدای سال ۱۳۹۸ کلیه دستگاههای دولتی موظفند کلیه خریدهای خود را از طریق این سامانه انجام دهند. این سامانه یکی از مهمترین اقدامات و گامهای مهم و موثر در افزایش شفافیت معاملات دولتی است به گونهای که به این موضوع مهم در گزارش بانک جهانی نیز به تفصیل پرداخته شده است.

۴. مفهوم تدارکات عمومی

برای تدارکات عمومی تعاریف متعدد و از دیدگاهها و منظرهای مختلفی ارائه شده است که تعدادی از این تعاریف مورد بررسی قرار میگیرد:

۴- ۱- معاملة دولتی شامل تمامی فرآیندهای تحصیل کالا یا خدمات از شروع فرآیند شامل تعیین و تشخیص نیازها تا اجرای قرارداد است. (قربانی درآباد، 1399)

۴- ۲- معاملات دولتی خرید کالا یا خدمات مورد نیاز به منظور به حداکثر رساندن رفاه عمومی است (طجرلو و قربانی درآباد، 1395).

۴- ۳- معاملة دولتی به معنای وسیع شامل تمامی فرایندهای قرارداد از تصمیم اداری ]تعیین نیاز[ تا خاتمة قرارداد را شامل میشود و معامله در مفهوم مضیق صرفاً انعقاد قرارداد است (طجرلو و قربانی درآباد، 1395).

۴-۴- بر اساس رهنمودهای OECD و سازمان شفافیت بین الملل، فرایند تدارکات عمومی دربرگیرنده 5 مرحله به شرح ذیل است (خالقی و فضلی، 1397).

  • برنامه ریزی و تشخیص نیازمندیها،
  • پیش فراخوان و فراخوان،
  • انعقاد قرارداد،
  • اجرا
  • نظارت

۴- ۵- از نظر بانک جهانی، تدارکات عمومی فرآیندی با 7 جزء کلیدی به شرح ذیل است که ارزیابی تدارکات عمومی 180 کشور در سال 2017 بر اساس این اجزاء انجام شده است:

  1. ارزیابی نیازها، آگهی مناقصه و آماده سازی پیشنهاد
  2. ارائه پیشنهاد از سوی تأمین کنندگان
  3. گشایش پیشنهادها، ارزیابی آن ها
  4. تدوین، انعقاد و مدیریت قرارداد
  5. نظارت بر عملکرد تأمین کنندگان و اخذ ضمانت کافی برای عملکرد وی
  6. پرداخت وجوه به تأمین کنندگان
  7. فرآیند بررسی و رسیدگی به شکایات تأمین کنندگان

هر چند تعاریف فوق از منظرهای متفاوتی موضوع تدارکات عمومی را مورد توجه قرار دادهاند، اما نکتهای که در تمامی آنها جلب توجه میکند، نگاه فرآیندی به مفهوم تدارکات عمومی است و برخلاف نگاه ساده انگارانه به تدارکات که به طور معمول صرفاْ جزء خرید را از مجموعه این اقدامات مورد توجه قرارمیدهد، با نگاهی فرآیند محور مراحل قبل و بعد آن را نیز مورد توجه قرار دادهاند.

رویکرد فرآیندی به این مفهوم یک تغییر پارادایم به موضوع تدارکات عمومی است و با استفاده از آن امکان بهره مندی از لوازم و مزیت های این رویکرد فراهم میشود. یکی از مزایای رویکرد فرآیندی، امکان به کارگیری چرخه دِمینگ(۳) یا چرخه PDCA است.

تطبیق این چرخه با فرآیند تدارکات عمومی ظرفیتهای بسیار بالایی را ایجاد میکند که میتوان از آن بهره جست. اعمال چرخه دمینگ بر فرآیند تدارکات عمومی و به ویژه توجه به بخشهای ابتدایی و انتهایی این چرخه یعنی طرحریزی (P) و بررسی میزان اثر بخشی کالا/ خدمت خریداری شده (A) و اعمال نتایج آن به مرحله ابتدایی چرخه از مزایای بسیار مهمی است که نگاه فرآیندی به تدارکات عمومی ایجاد میکند.

به طور معمول در اغلب سازمانهای دولتی تنها به بخش اجرایی خرید (D) و تا حدی نیز بخش کنترل محصول خریداری شده (C) توجه میشود در صورتی که وقتی میتوان گفت که فرایند تدارکات به طور صحیح انجام شده که کلیه اجزای آن مورد توجه قرار گرفته و تمامی آن به طور صحیح انجام شود.

همانطور که در ابتدای این نوشتار آمد سالیانه خریدهای بسیار زیادی توسط دستگاههای دولتی انجام میشود که منابع رسمی این مقدار را تا ۳۰ درصد GDP کشورها برآورد کردهاند. پس از اتمام مرحله خرید و تحویل کالا/ خدمات به واحد درخواست کننده، سوالات بسیار مهم و اساسی ذیل را میتوان مطرح کرد که پاسخ به آنها تاثیر شگرفی بر نحوه و میزان خریدهای دولتی و صرف بودجه عمومی کشور خواهد داشت (۴):

  1. نیاز به کالا/خدمت مورد نظر چه قدر واقعی بوده و چه تاثیری بر تحقق اهداف سازمان داشته است؟
  2. چه قدر در تبیین نیاز و تبدیل آن به مشخصات فنی کالا/ خدمت درست عمل شده و سفارش تهیه شده چه قدر مطابق با نیاز واقعی بوده است؟
  3. کالا یا خدمت خریداری شده چه قدر با نیاز تشخیص داده شده انطباق داشته و آن را برطرف کرده است؟
  4. تامین کنندهکالا/ خدمت تا چه میزان توانسته آنچه مورد نیاز بوده و در اسناد سفارش درج شده است را (از نظر کمی و کیفی) محقق نماید.
  5. و در نهایت اینکه کالا/خدمت تامین شده تا چه حد توانسته استنیاز سازمان را برطرف و در تحقق اهداف آن موثر باشد.

یکی دیگر از مزایای نگاه فرآیندی به مفهوم تدارکات و اعمال چرخه PDCA بر این فرآیند این است که تا حد قابل توجهی در فرآیند تدارکات شفافیت ایجاد شده و میزان تخلف در این حوزه کاهش مییابد. به عنوان مثال، یکی از زمینههای بروز تخلف در فرآیند تدارکات عمومی و نیز افزایش هزینههای جاری دستگاهها را به دنبال دارد، تعیین و تعریف غیر واقعی نیازها است. در مواردی از ابتدا خرید کالا / خدمت خاصی از تامین کننده مشخصی مد نظر قرار میگیرد و برای تحقق آن، نیازی تعریف شده و درخواست خرید میشود.

به نظر میرسد بیتوجهی به این سوالات باعث میشود سالانه میلیاردها ریال خرید توسط دستگاههای دولتی انجام شود بدون اینکه کمترین بررسی در مورد این حجم وسیع منابع ریالی شود که این هزینه ها چه قدر توانسته است در تحقق اهداف سازمانهای دولتی موثر باشد و در نگاه کلانتر چه قدر در رشد کشور و تحقق اهداف عالیه کشور نقش داشته است.(۵)

بنابراین میتوان ادعا کرد که نگاه علمی فرآیندی و مدیریتی به مفهوم تدارکات عمومی چه قدر میتواند در هزینههای دولتی و تبعات آن از جمله کاهش نرخ تورم و ... نقش داشته باشد.

نکته جالب و قابل توجه اینکه اگرچه در قانون برگزاری مناقصات و آیین نامه های آن به صراحت صحبتی از چرخه دمینگ نشده است، لیکن مواد و بندهایی وجود دارد که با اجرای آنها عملا همه اجزای این چرخه اجرایی میشود.

به عنوان مثال بر اساس بند الف ماده ۱۴ آیین نامه ارزیابی کیفی مناقصهگران، برای پروژههای با برآورد بیش از ۲۰ برابر نصاب معاملات متوسط تهیه گزارش شناخت ضروری است. همچنین در جزء ۸ بند الف ماده آییننامه اجرایی نظام مستند سازی و اطلاع رسانی به مستند سازی دوره اجرای قرارداد اشاره شده است که این بند عملاً ظرفیتی ایجاد میکند که با استفاده از آن میتوان ارزیابیهای مورد نظر در چرخه PDCA را اجرا کرد.

به عبارتی برای اجرای کامل چرخه دمینگ یا PDCA در فرآیند مناقصه زیرساخت قانونی لازم فراهم میباشد و تنها به نظر میرسد اراده و خواست و توجه متولیان این حوزه برای اجرای آن نیاز هست که به کمک آن کیفیت تدارکات عمومی افزایش یابد.

۵. نتیجهگیری

مهمترین هدفی که در این نوشتار دنبال شده است، اصلاح تلقی سطحی از مفهوم تدارکات عمومی و تاکید بر نقش، اهمیت و جایگاه آن در دستگاه های دولتی و نیز اقتصاد کشور میباشد. همچنین تأکید بر نگاه فرآیندی و اعمال چرخه PDCA با تمام لوازم آن به این مفهوم هدف مهم دیگری است که مطمح نظر قرار داشته است.

نکته حائز اهمیت دیگر عطف توجه دستگاههای اجرایی به ارزیابی تشخیص نیازهایی است که منجر به خرید کالاها/ خدمات میشود و مهمتر از آن ارزشیابی کالا/ خدمات خریداری شده در انطباق با نیاز اولیه تعیین شده است.

در ارزیابی تشخیص نیازها باید توجه شود که چه قدر این نیازها در چارچوب اهداف و برنامههای سازمان بوده و چه تاثیری در تحقق اهداف آن داشته است. در ارزشیابی محصولات خریداری شده نیز باید به قیمت، کیفیت و عملکرد پیمانکار مربوطه توجه شده و بررسی شود آیا نیاز اولیه تشخیص داده شده میتوانست به روش دیگری و با هزینه کمتری برطرف شود یا خیر.

بدیهی است تحقق موارد فوق و اثر بخشی آن منوط به ایجاد یک پایگاه مدیریت دانش از فرآیند تدارکات عمومی در دستگاههای اجرایی است تا متولیان و تصمیمگیران و ناظران این حوزه بتوانند از منافع آن بهرهمند شده و نقش موثر خود را در تخصیص بهینه منابع دولتی و به تبع آن در اقتصاد ایفا نموده و بدون کاهش سطح کیفی خدمات دولتی، از میزان هزینهها کاسته شود.

پانوشت

۱- در این نوشتار به منظور سهولت، معاملات دولتی وتدارکات عمومی مترادف به کار رفته است.

۲- دومین قانون محاسبات عمومی کشور نیز در سال 1349 تصویب و در این قانون اشاره هایی به برگزاری مناقصات و خرید های دولتی شده است.

۳- PDCA از ابتدای کلمات Plan، Do، Check و Act گرفته شده است که به ترتیب به معنی برنامه ریزی، انجام دادن، چک کردن و عمل کردن است. در حقیقت این چرخه، یک چرخه کاری چهار مرحلهای است که برای انجام تغییرات و بهبود فرایند ها در کسب و کار می باشد.

۴- مرحله ارزیابی خریدهای انجام شده و طرح این سؤالات و سؤالاتی از این دست میتواند توسط واحدهایی نظیر حسابرسی، بازرسی و سایر واحدهای نظارتی موجود در دستگاههای دولتی انجام شود.

۵- این موضوع، یعنی میزان هدر رفت یا عدم استفاده بهینه از منابع در اختیار دولت و نهادهای عمومی در اثر کم توجهی یا بی توجهی به اعمال چرخه PDCA به ویژه بخشهای ابتدایی و انتهایی این چرخه در فرآیند تدارکات، خود میتواند موضوع یک مقاله یا پایان نامه مستقلی باشد که از اساتید و صاحب نظران این حوزه دعوت میشود به این موضوع عنایت ویژه نمایند.

منابع

  • طجرلو، رضا، بابایی، زهرا، 1396، بررسی اصول ارتقای سلامت در قانون برگزاری مناقصات ایران و سازمان همکاری و توسعة اقتصادی(OECD) ، مجله مطالعات حقوق انرژی، دوره ۳، شماره ۱
  • خالقی، ابوالفتح ، فضلی، مهدی، ۱۳۹۷، کاستیهای تقنینی در کاهش فساد در معاملات دولتی در پرتو رهنمودهای سازمان همکاری و توسعة اقتصادی(OECD) ، مجله پژوهش حقوق کیفیری، سال ششم، شماره ۲۳
  • طجرلو، رضا، قربانی درآباد، بهزاد، 1395، سلامتی در معاملات دولتی، مجله مطالعات حقوق انرژی، دوره ۲، شماره ۱
  • قربانی درآباد، بهزاد، 1398، اصول و معیارهای حاکم بر معاملات دولتی در راستای پیشگیری از فساد از منظر کنوانسیون سازمان ملل‌متحد، نشریه مناقصه مزایده، سال سوم، شماره ۹
  • درآباد، بهزاد قربانی، ۱۳۹۹، مقدمه ای بر حقوق معاملات دولتی، نشریه پانش حقوق و مالیه، دوره ۴ ،شماره ۱۱
  • علیخانی، حمید، معصوم زاده زواره، ابوالفضل، 1387، مفاهیم و الگوهای خرید سازمانی با رویکرد خرید در سازمان های دولتی، مجله بررسی های بازرگانی، شماره ۳۲،
  • بانک جهانی، ارزیابی تدارکات عمومی نظام های تنظیم مقررات برای تدارکات عمومی در 180 اقتصاد دنیا در سال 2017، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی
125731
ارسال نظر

  1. مخاطبان و فرهیختگان گرامی؛ نظرات حاوی مطالب توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور منتشر نمی‌شود.